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NEWS.SOHU.COM 2004年11月18日19:00 来源：法制早报
50多年前，“中国人民从此站起来了”，然而50多年后的今天，站着的中国人仍然面临着因户口而被歧视以及上学就业的困惑。
北京理工大学教授胡星斗认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。
“全国人大常委会办公厅收。”胡星斗庄重的在一个大信封上写下这行字，然后将那份打印的整整齐齐的的建议书塞进信封，封好，小心翼翼的交给邮递员。
11月9日，北京。一份名为《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》（以下简称“建议书”）启程了。
这是一封长达2500字的建议书。
“我的主要目的还是想以此唤醒更多的人，使大家知道现有的这种二元体制是不合理的。” 胡星斗在递交完“建议书”后抬头就对《法制早报》的记者说。
以一个普通公民的名义
“依据宪法赋予的公民权利，在此我提出对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议”。在信的开头胡星斗用的并不是专家或教授的身份，而是以一个普通公民的身份。
今年42岁的胡星斗是北京理工大学的教授。中等的个子不修边幅的他，被媒体称为“中国问题学者”、“著名的制度反腐专家”等等。
此次胡星斗上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》（简称为《户口条例》）。胡在《建议书》中指出：《户口登记条例〉第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口条例》对《宪法》第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。第三十三条规定‘凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。’第三十七条‘中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯’以及第三十八条、第四十五条、第四十六条等规定。
胡认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。
一个极端的个例
黄庆是一个饱受户口之害的极端个例。
1991年12月5日，在云南省人民检察院政治部工作的黄庆，一个曾因工作努力，经常被评为先进和受到表彰的法律工作者，却因为对当时户籍制度的不满而因言获罪，被公安部门逮捕，并以“反革命宣传煽动罪”而被判两年管制。
事情的缘起皆从儿子的户口问题开始。那年秋天，黄庆的儿子上学读书。为方便起见儿子就近在昆明五华区永昌小区（云南省检察院宿舍就在小区里）的永昌小学借读。
按当时的户籍制度规定，孩子的户口只能随母亲。黄庆妻子的户口在昆明市郊区西山区，儿子的户口自然也是郊区居民户口。但就读属于五华区的永昌小学必须有城区居民户口。按儿子学校的说法，如果孩子的户口还转不进市区，只能要么转走，要么多交钱。当时如是借读，每个学期可能要比有城区户口的孩子多交四五百元。而此时，黄庆的月工资只有300多元，在昆明搪瓷厂工作的妻子的工资更低，实在无力交纳这笔昂贵的“借读费”。可依据当时的情势来看，在没有特殊原因和特殊关系的情况下，儿子的郊区户口是不可能转为城区户口的。
1991年9月的一天，黄庆在家里写下了四五千字的一封匿名信，复写数份以后，分别寄给省委、省政府、省人大、市委、市政府、市人大等党政机关和两家国企的领导。
在黄庆的记忆里，他在匿名信里表述的主要观点是：把同样的城市居民划分为城区居民和郊区居民，并在就业就学等方面加以区别对待，公然歧视后者，这是一种不公正的歧视性制度。
1991年12月5日下午，黄庆下班刚进家门就被逮捕。当天晚上，黄庆被刑事拘留。随后，他被昆明市检察院批准逮捕。1992年4月，昆明市中级法院不公开审理黄庆的“反革命宣传煽动”。法庭认定黄庆犯有“反革命宣传煽动罪”，判处有期徒刑一年。
一审判决后，黄庆不服，提出上诉。1992年10月下旬，云南省高级人民法院作出终审判决，以黄庆犯“反革命宣传煽动罪”判处管制2年。
户籍制度的四大弊端
“实际上目前户籍制度以及三农问题还稍微有所缓解，当前并不是二元体制危害最严重的时期，但由于历史惯性和现实问题的高度复杂性，二元户口体制及城乡二元制度并没有从根本上被动摇”。胡星斗教授认为，尽管近年来这个制度开始有了松动，一些省以准入条件取代进城人口控制指标，取消“农转非”制度，但有的地方还把准入条件设定得很高，如北京市设定的条件就相当高，不是一般人可以企及的。“有些大城市设定的条件虽没有北京那么高，但那准入的学历标准、投资金额以及购买商品房的总价值等，也只能让大多数人望而却步。”
胡星斗教授认为，现行户籍制度的四大弊端：
一、中国现行的户籍制度不利于现代国家公民权利的实现。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”
二、中国现行的户籍制度造成了人民在事实上的不平等。如求职与求学的不平等：农业户口和城镇户口享有不平等的权利，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于"户籍制度"而失去。
三、户籍制度不能适应现实社会生活的发展。在计划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区需要。如到城市城镇务工、经商的农民，投资办厂、购房人员以及非公有制经济组织引进人才都不能落户，其身份、地位得不到确认。
四、阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。
中国户籍管理制度的变迁
户籍制度的改革再次成了媒体的热点。
中国人民公安大学一位不愿具名的专家在接受《法制早报》记者采访时说，中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。
从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初-1958年）、发展（1958年-1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：
1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。
1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。
1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策等等。
能否将违宪审查进行到底？
“对现在法律、法规进行违宪审查，这在《立法法》里也有相应的具体的规定。这实际是一种带有政治监督性的司法程序。全国人大常委会对此可以答复也可以不答复。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏在接受《法制早报》采访时对胡星斗的行为并不是很乐观。他说，从实体上来看，《户口条例》是不是违宪很难判断，因为我们国家目前还没有非常严格的宪法适用制度，在实践过程中我们很少以宪法作为评判事物的标准。法律到底是不是违宪目前在理论上也好，在制度上也好还是一个不十分确定的概念。没有人能解决这个问题，既然我们在立法中提到了违宪审查这个概念，那么我们应该有些后续的行动，从制度上真正的界定这个概念，仅仅依靠目前的制度并不能解决问题。
据了解，我国湖北、广东、成都等地已经实施新的户口政策。我国今后户籍改革的主体思路是什么？记者日前致电相关部门欲采访被告知：户口制度不是当前的中心工作，无法安排部门领导接受采访。
据此前公安部有关负责人在接受有关媒体采访时指出，过去四十多年间，在“非农业”和“农业”这两类不同的户口之间，由于就业、教育、社会保障和生活福利等方面的悬殊和差别，造成农民成为中国社会的最底层，这不仅影响了国人现代公民意识的形成，也极大地阻碍了中国的城市化进程。它在城市与乡村之间人为地划出了一道鸿沟，其弊端是不言而喻的。但户籍管理制度作为国家行政管理的一个重要部分将长期存在，“户口”在现在、将来都不会取消。
一位专家在评价胡星斗就城乡二元化及户籍改革上书全国人大时说，“户籍改革，本质上是事关公民基本权利的事。虽然1975年以后迁徙自由就从中国的宪法里消失了，但中国人渴望自由迁徙的权利意识并没有消失。”□本报实习记者 李慎波 北京报道